Casos de estudio

NEPAL

Contexto histórico

Entre 1996 y 2006, Nepal estuvo inmerso en una guerra civil entre las fuerzas gubernamentales y combatientes maoístas que afectó a casi todas las regiones.

Se denunciaron asesinatos relacionados con el conflicto en todos excepto dos de los 75 distritos administrativos de Nepal. Más de 13.000 personas, incluidos combatientes y civiles, fueron asesinados. Aproximadamente 1.300 fueron desaparecidos. Los desplazados internos se estimaron entre 100.000 y 200.000. Decenas de miles huyeron al otro lado de la frontera en calidad de refugiados.

Las negociaciones comenzaron en 2005, en medio de una violencia constante. Las dos principales partes en las negociaciones eran el Gobierno de Nepal, que incluía al conservador Partido del Congreso y el Partido Comunista Maoísta de Nepal, que lideraba la lucha armada maoísta. El proceso de paz se vio acelerado por dos protestas populares que se opusieron a la monarquía represiva. Las negociaciones incluyeron las causas de fondo del conflicto armado, incluido el acceso a la tierra, poner fin a la discriminación étnica y de clase, y la disolución del Estado feudal y monárquico.

El 8 de noviembre de 2006, tras una cumbre, la Alianza de Siete Partes de Nepal y el Partido Comunista Maoísta de Nepal llegaron a un acuerdo bilateral—el primero en mencionar una comisión de la verdad y la reconciliación y un proceso para establecer el paradero de los desaparecidos.

 

Casos de estudio

NEPAL

Contexto histórico

 

El acuerdo de la cumbre fue seguido poco después, el 21 de noviembre de 2006, por la firma del Acuerdo Integral de Paz (CPA, por sus siglas en inglés) entre el Gobierno y los maoístas. El acuerdo declaró el “inicio de un nuevo capítulo de colaboración pacífica”. Ambas partes se comprometieron a establecer una Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR) y acordaron divulgar los nombres y paraderos de las víctimas de desaparición forzada durante el conflicto.

Las disposiciones del acuerdo de la cumbre y el Acuerdo Integral de Paz relativas a la búsqueda de la verdad fueron mínimas, aunque se acordó un periodo de 60 días para divulgar el paradero de los desaparecidos. Todos los aspectos procedimentales y sustantivos relacionados con la búsqueda de la verdad se dejaron para ser decididos por los políticos futuros.

En 2007 la Constitución Interina de Nepal entró en vigor, pero no detalló el mandato ni el funcionamiento de la comisión de la verdad ni el proceso para encontrar a los desaparecidos. En las primeras elecciones bajo esta constitución, el Partido Comunista Maoísta obtuvo el mayor número de escaños en la asamblea constituyente que promulgaría leyes mientras redactaba una nueva constitución.

A mediados de 2007, el Ministerio de Paz y Reconciliación circuló un primer borrador de un proyecto de ley para crear una Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) que establecía el periodo de investigación de la comisión entre febrero de 1996 y noviembre de 2006. El proyecto de ley también otorgaba a la comisión poderes para recomendar amnistías para los victimarios, sin incluir aquellos involucrados en asesinatos, torturas o violaciones. Propuso un proceso de “reconciliación” en el cual pudieran participar los victimarios a título individual, pero condicionó fuertemente las reparaciones para los sobrevivientes y los familiares de víctimas de violaciones de los derechos humanos a su participación en reuniones públicas de reconciliación. Las disposiciones del proyecto de ley sobre amnistías y el proceso de reconciliación encontraron resistencia tanto por parte de grupos de la sociedad civil de Katmandú como de organizaciones de víctimas, cuyos miembros por lo general son de distritos rurales. Posteriores versiones de estas propuestas incluyeron una comisión separada para investigar las desapariciones forzadas. Mientras tanto, los maoístas perdieron las elecciones y coaliciones de partidos comunistas no maoístas y el Partido del Congreso Nacional formaron sucesivos Gobiernos.

En agosto de 2012, el presidente promulgó una ordenanza que establecía una Comisión para la investigación de los desaparecidos, (la) verdad y (la) reconciliación, que fusionaría las funciones de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación y la comisión para investigar las desapariciones. La ordenanza fue impugnada ante la Corte Suprema de Nepal, la cual declaró inconstitucional la cláusula sobre amnistías de la ordenanza, y ordenó al Gobierno que enmendara la ordenanza para que fuera coherente con la Constitución de Nepal.

 

Las comisiones de búsqueda de la verdad de Nepal: la CVR y la COID

En 2014, el parlamento de Nepal, la Asamblea Constituyente (AC), promulgó una ley que creaba una Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR) de cinco miembros, y una Comisión para la Investigación de Desapariciones (COID) separada, también compuesta por cinco miembros.

A pesar de las inquietudes de víctimas y activistas acerca de ciertas disposiciones problemáticas de la ley, y una causa abierta en la Corte Suprema que involucraba la impugnación de su cláusula de amnistía por parte de 234 víctimas, entre otras cuestiones, el Gobierno aceleró la formación de las comisiones. En febrero de 2015, días después del establecimiento de la CVR y la COID, la Corte Suprema declaró inconstitucional disposición sobre amnistías de la ley.

El Gobierno ha buscado aclarar la decisión de la corte en relación a las investigaciones penales pendientes sobre crímenes relacionados con el conflicto. Mientras tanto, algunos grupos de víctimas y organizaciones de la sociedad civil han adoptado posturas ambivalentes acerca de las comisiones. Ven las comisiones como oportunidades para contar la verdad y conocer el paradero de los familiares desaparecidos, pero también desconfían de la posibilidad de que las comisiones se usen para proteger a los victimarios de la responsabilidad penal.

 

Desafíos

 

La verdad acerca de las causas subyacentes del conflicto en Nepal

En muchos sentidos, el proceso de paz en Nepal fue la continuación de los motivos del conflicto armado liderado por los maoístas: el proceso buscó un acuerdo sobre cómo poner fin a la pobreza, el acceso desigual a las tierras y la desigualdad económica basada en discriminación de clase, casta, etnia y género. Si bien el acuerdo de paz integral menciona la reforma agraria, el cumplimiento de los derechos sociales y económicos de las poblaciones marginalizadas, el fin de la discriminación de casta y clase, la disolución de un Estado feudal y monárquico y la distribución equitativa del poder político, este dejó demasiado margen para la ambivalencia y la traición en su implementación. Como resultado, ninguna de las propuestas para crear una comisión de la verdad especifica que la comisión busque la verdad acerca de por qué el conflicto surgió en primer lugar; la ley que crea la CVR y la COID solo se refiere a las “causas subyacentes” del conflicto en una ocasión, en una cláusula que abarca todas las otras cuestiones que podría investigar la CVR.

Miedo a la responsabilidad penal

Los motivos para establecer dos comisiones separadas se remontan a lo que ambas partes del conflicto armado querían enfatizar, y lo que sus respectivos electorados esperaban. Para los partidos no maoístas, incluidos los vinculados a las familias de la élite política, los burócratas y los militares, el eje era evitar la persecución penal y enfatizar la ambigua noción de víctimas “del conflicto”, en lugar de víctimas de violaciones cometidas por agentes del Estado. Para los maoístas, las desapariciones fueron la violación que tuvo como objeto específico a los simpatizantes de los maoístas. Ambas partes coincidían en que ninguna quería que fueran procesados los dirigentes de alto nivel que pudieran ser considerados responsables de sus respectivos combatientes, o que lo fueran por crímenes no vinculados con sus objetivos políticos.

En 2009, el entonces representante del secretario general de las Naciones Unidas en Nepal, Ian Martin, sugirió que la reticencia de los partidos políticos y los ejércitos a arriesgarse a enfrentar responsabilidad penal obstaculizó seriamente los procesos de búsqueda de la verdad, en particular la sólida voluntad política necesaria para permitir que estos procesos se materializaran.

La idea errónea de que las comisiones de la verdad sirven como vehículo para evadir la responsabilidad en lugar de hacer frente al pasado de forma compatible con los derechos reconocidos internacionalmente ha demostrado ser muy perjudicial.

Estructuras institucionales débiles

Desde 2008, las asambleas constituyentes de Nepal han recibido una serie de órdenes de disolución de la Corte Suprema. El país ha experimentado períodos largos de polarización política y graves enfrentamientos violentos. La corrupción, el clientelismo y las políticas étnicas y regionales también han obstaculizado las funciones generales del Gobierno. Algunos importantes miembros con veto, como el ejército nepalés, también han bloqueado en algunas ocasiones los procesos democráticos.

En este contexto fluido, la legislación necesaria para establecer un mecanismo oficial de búsqueda de la verdad o comisión sobre los desaparecidos, recibió muy poca atención. Muchos borradores que llegaron a estar en la mira de los políticos incluyeron un lenguaje adverso a los derechos de las víctimas, por lo que lo que los grupos de víctimas y la sociedad civil impidieron a su aprobación.

En 2011, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos intentó organizar consultas para crear consensos sobre un proyecto de ley de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación que cumpliera con los estándares y las leyes internacionales. Las consultas llevaron a unas propuestas alternativas concretas, pero una vez que los proyectos salieron de la Asamblea Constituyente otra vez incluyeron disposiciones que permitirían generosas amnistías para los victimarios implicados en violaciones serias de derechos humanos. El proceso se estancó de nuevo al enfrentar una fuerte oposición pública.

En 2014 se aprobó una ley para el establecimiento de una comisión de la verdad sobre los desaparecidos. Sin embargo, las dos comisiones que se crearon – la Comisión de la Verdad y la Reconciliación y la Comisión para la Investigación de Desapariciones – fueron establecidas sin consultar a las víctimas ni a la sociedad civil. En 2015, tras una demanda judicial presentada por las víctimas, la Corte Suprema anuló las disposiciones sobre amnistías de la ley. Varios errores en el establecimiento Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR) y la Comisión para la Investigación de Desapariciones (COID), notablemente la falta de participación de la sociedad civil en la selección de los comisionados, ha sembrado la desconfianza en el proceso en las víctimas y los activistas.

 

¿Logros?

“En Nepal, el Estado no ha comenzado a buscar la verdad. Aún hoy, los ciudadanos, en especial las víctimas del conflicto, no tienen verdadera libertad de expresión…Porque no existe protección para las víctimas o legislación relevante, las víctimas no sienten que puedan hablar.” — Prativa Khanal, Estudiante de posgrado, Facultad de Derecho de Katmandú, y oficial legal, Transitional Justice Resource Centre

Incluso sin estas comisiones, tanto los grupos de víctimas como los defensores de los derechos humanos han logrado presentar la justicia transicional como una cuestión no tanto de reconciliación como de rendición de cuentas. Al desafiar la ordenanza y ley de la CVR en los tribunales, ambos grupos han demostrado que un proceso que excluye deliberadamente sus puntos de vista y está diseñado para legalizar la impunidad puede ser derrotado – aunque no sea de forma definitiva, al menos lo suficiente para obligar al Gobierno a reconocer sus obligaciones en materia de derechos humanos.

Los familiares de las víctimas en particular también han demostrado que se puede lograr la unidad, trascendiendo las diferencias ideológicas y partidarias, y que esto puede producir mejores resultados. Los familiares de los desaparecidos, por ejemplo, tuvieron un papel decisivo en garantizar que, incluso sin estas dos comisiones, los casos de desapariciones que llegaron a la Comisión Nacional de Derechos Humanos seguirían siendo investigados. Los grupos de víctimas más activos también han formado su propia red, que si bien aún no está completamente desligada de los partidos políticos, puede funcionar con independencia tanto de las agendas partidarias como de los enfoques legalistas de las organizaciones de derechos humanos. Esto puede permitir a las víctimas participar de forma crítica en ambas comisiones, sin dejar de lado sus temores acerca de la posibilidad de consolidar la impunidad, en particular mediante la CVR.

Lecciones aprendidas

Las lecciones de la experiencia de Nepal en cuanto al establecimiento de comisiones no solo deberían aprenderlas las partes interesadas nepalíes, sino también las instituciones extranjeras, incluidos los Gobiernos occidentales, los donantes y las ONG internacionales para quienes la justicia transicional consiste en una serie de prescripciones que no tienen en cuenta los lineamientos políticos nacionales ni un historial de injusticias que va mucho más allá de la violencia de los 10 años de conflicto armado. Por un lado, la élite política de Nepal ha subestimado la resiliencia y profundidad de los reclamos de los familiares de las víctimas. La fortaleza moral y el activismo de los grupos de víctimas han logrado socavar el enfoque partidista y politizado del diseño de las comisiones de la verdad en Nepal. Además ha obligado a los defensores de derechos humanos de Katmandú a reconocer que la búsqueda de la verdad y las reparaciones son tan importantes como la responsabilidad penal individual.

Ausencia de una estrategia unificada de la sociedad civil

Si bien las agendas de las organizaciones de la sociedad civil de Katmandú, en particular los grupos de derechos humanos dirigidos por abogados y los grupos de víctimas dirigidos por familiares y víctimas individuales coinciden en muchos aspectos, también pueden tener intereses contrapuestos.

Los familiares de los desaparecidos quieren conocer el paradero de sus familiares desaparecidos, y están dispuestos a participar en la COID. Algunas víctimas, algunas de las cuales podrían no pertenecer a grupos de víctimas, probablemente acudan a la CVR porque no cuentan con ningún otro espacio u oportunidad para decir la verdad, no disponen de recursos para acudir a los tribunales, o suponen que tienen más probabilidades de obtener reparaciones con estas comisiones.

Por otro lado, los defensores de los derechos humanos están centrados en vencer la impunidad – en particular la individual – y creen que las comisiones tienen más probabilidades de consolidarla. Como resultado, están menos interesados en la búsqueda de la verdad o las reparaciones y más en los tribunales y el litigio.

La miópica visión de los partidos políticos de Nepal no ayuda; a menudo manipulan los reclamos de justicia de las víctimas, ven a los grupos de derechos humanos como saboteadores, y entienden la justicia transicional como una cuestión de reconciliación, más que de rendición de cuentas.