تاريخيًا، كانت العقوبات الاقتصادية الدولية في الأساس أداةً للسياسة الخارجية، تستخدمها دولةٌ ضد أخرى لإجبارها على تغيير سلوكها أو سياستها. ونادرًا ما راعَت الجهاتُ المُعاقبة والجهاتُ الفاعلة في مجال العدالة أوجهَ التآزر بين العقوبات والعدالة الانتقالية. ومع ذلك، في السنوات الأخيرة، تزايدت الدولُ في فرض العقوبات على خلفية ارتكاب انتهاكات حقوق الإنسان، مما وسّع من إمكاناتها في تحقيق أهداف العدالة الانتقالية.
في هذا السياق، أجرى المركز الدولي للعدالة الانتقالية بحثًا لإعداد تقرير جديد بعنوان " متناقضان: العقوبات كشكل من أشكال المساءلة ومعضلات العدالة الانتقالية "، والذي يقدم تحليلًا للعقوبات الدولية من منظور العدالة الانتقالية. ويستكشف التقرير كيف يمكن للعقوبات أن تُعزز أو تُعيق جهود المساءلة، والاعتراف بالضحايا وإنصافهم، ومنع تكرار الانتهاكات الجسيمة لحقوق الإنسان.
مؤخرًا، التقت مؤلفة التقرير، الخبيرة البارزة إيلينا نوتون ، مع المتدربة في قسم الاتصالات في المركز الدولي للعدالة الانتقالية إيزابيلا وايلي لمناقشة التقرير الجديد والعلاقة بين العقوبات والعدالة الانتقالية.
إيزابيلا وايلي: لماذا تعتقدين أن الأمر استغرق وقتًا طويلاً حتى يتمكن كل من الجهات الفاعلة في مجال العدالة والسلطات التي تفرض العقوبات من استكشاف العلاقة بين العقوبات والعدالة الانتقالية؟
إيلينا نوتون: تقليديًا، كانت العقوبات والعدالة الانتقالية تعملان في مجالين منفصلين، ولكل منهما غرض مختلف بالمعنى الأوسع. عمومًا، تستخدم الدول القومية العقوبات الاقتصادية الدولية كأداة قسرية، غالبًا ضد دول أخرى، وليس ضد أفراد، بهدف تغيير سلوكهم.
من ناحية أخرى، تشمل العدالة الانتقالية مجموعةً من العمليات والآليات المصممة، في المقام الأول، للنظر في إرث انتهاكات حقوق الإنسان. وللعدالة الانتقالية دورٌ وقائيٌّ استشرافيٌّ أيضًا، كما هو الحال بالنسبة للعقوبات.
عند التفكير في هذا، من المفيد تذكّر أن العقوبات أداة أقدم بكثير. يُرجع البعض أول مثال للعقوبات إلى اليونان القديمة وبريكليس عام ٤٣٢ قبل الميلاد. أما العدالة الانتقالية، فهي ابتكار حديث يعود تاريخه إلى أواخر الثمانينيات والتسعينيات.
ومع ذلك، ورغم هذا التمييز، كان هناك تقارب تاريخي مبكر بينهما. أبرزها حركة العقوبات والمقاطعة العالمية ضد نظام الفصل العنصري في جنوب أفريقيا. بدأت هذه الحركة بجدية في ستينيات القرن الماضي، وسبقت عملية العدالة الانتقالية في البلاد؛ حيث أُنشئت لجنة الحقيقة والمصالحة عام ١٩٩٥. اللافت للنظر أن اللجنة وجدت في تقريرها النهائي أن العقوبات كانت عاملاً منظماً لحركة مناهضة الفصل العنصري. وقد أثارت هذه الحركة تفاؤلاً واسع النطاق بشأن قدرة العقوبات على إحداث تغيير في مواجهة القمع.
شهد العقد الماضي تطورًا في أنظمة العقوبات. ففي عام ٢٠١٢، قُتل مستشار ضرائب روسي يُدعى سيرجي ماغنيتسكي، كان يحقق في فساد النظام، تحت التعذيب في أحد سجون روسيا. وعقب وفاته، انطلقت حملة لإنشاء نظام عقوبات يسمح باستهداف الأفراد خارج الحدود الإقليمية. وأدى هذا الجهد إلى إقرار قانون ماغنيتسكي في الولايات المتحدة، الذي وسّع نطاق العقوبات لتشمل مرتكبي انتهاكات حقوق الإنسان والفساد. وقد أتاح هذا التغيير فرصةً أكثر مباشرة للتفاعل بين العدالة الانتقالية والعقوبات في مجال المساءلة.
إيزابيلا وايلي: ذكرتَ في تقريرك أن العقوبات يمكن أن تُسهم في تعزيز المساءلة وتحقيق العدالة للضحايا بطرقٍ مُختلفة. كيف تُعزز العقوبات تحديدًا المساءلة عن الجرائم الدولية؟
إيلينا نوتون: إن الطريقة الأكثر مباشرة لتعزيز العدالة من خلال العقوبات هي استخدامها كشكل من أشكال العقاب واللوم. وهذا ما تفعله عقوبات ماغنيتسكي التي ذكرتها للتو. فهي تُجمّد الأصول والممتلكات بحيث لا يستطيع مالكها نقلها أو سحبها، وتمنع الآخرين من التعامل معها أيضًا. كما يمكن لهذه العقوبات أن تمنع الأفراد من السفر إلى الدولة التي تفرض العقوبات.
يمكن أن تُسفر هذه العقوبات وغيرها عن عواقب فورية وملموسة وهامة. كما أن لها القدرة على تغيير الديناميكية السياسية من خلال تفجير ما أسماه بيل براودر، أحد أبرز مؤيدي قانون ماغنيتسكي، "فقاعة الإفلات من العقاب"، وهو الشعور الزائف بالحصانة الذي غالبًا ما يتمتع به الجناة. هؤلاء الفاعلون، على الرغم من مسؤوليتهم عن الفظائع المروعة والفساد، يعتقدون أنه لا يمكن لأحد المساس بهم. ومع ذلك، فإن العقوبات وسيلة لإرسال إشارة واضحة إلى أنه يمكن محاسبتهم بالفعل. المهم في العقوبات هو أنها تجعل المسؤولية حقيقية وملموسة، وخاصة من منظور الضحايا.
إيزابيلا وايلي: ناقشتِ أيضًا كيفية استخدام الأصول المُجمّدة بسبب العقوبات لتمويل مبادرات تعويض الضحايا. هل يمكنكِ وصف آلية ذلك؟
إيلينا نوتون: هذا بالتأكيد أحد أكثر الجوانب التقنية للعقوبات. أعتقد أن أسهل طريقة لإظهار العلاقة بين العقوبات والعدالة الانتقالية، وخاصةً التعويضات، هي التعمق أكثر في المفاهيم.
أود أن أبدأ بالحقيقة الجوهرية، التي نعلمها جيدًا، وهي أن تمويل التعويضات كان غير كافٍ في جميع السياقات تقريبًا. هناك فجوة هائلة بين الموارد المالية المتاحة والمخصصة لبرامج التعويضات والأضرار التي يمكن جبرها والتي لحقت بالضحايا الذين يسعون للحصول على تعويض. أحد حلول هذا النقص في التمويل هو تخصيص الأصول المجمدة بسبب العقوبات كمصدر تمويل محتمل.
تكمن المشكلة في وجود العديد من الخطوات والتحديات الضرورية بين تجميد الأصول وتعويض الضحايا. وتشمل هذه الخطوات تتبع الأصول وتجميدها، ومصادرتها، وإعادة توظيفها في نهاية المطاف لتمويل التعويضات. وقد تتطلب كل خطوة من هذه الخطوات إجراءات قانونية، أحيانًا داخل حدود الدولة إذا كانت الأصول موجودة فيها. أما في الخارج، فيلزم التعاون عبر الحدود الدولية بين الجهات الفاعلة الوطنية وسلطات إنفاذ القانون الدولية، والسلطات المصرفية، والنيابة العامة، وسلطات العقوبات.
لقد شهدنا بعض هذه الجهود. ولكن بينما تُجمّد الأصول، بل وتُسترد، في كثير من الحالات، إلا أنها نادرًا ما تُموّل التعويضات. وتُعدّ الفلبين استثناءً، حيث مُوّل قانون التعويضات بمبلغ 200 مليون دولار من أصل 680 مليون دولار استُعيدت من حسابات عائلة ماركوس المصرفية.
إيزابيلا وايلي: في البلدان التي تعاني من انتهاكات جسيمة لحقوق الإنسان، كيف يمكن للعقوبات أن تُسهم في جهود تقصي الحقائق الجارية أو المستقبلية؟ وفي المقابل، كيف تفاعلت مبادرات تقصي الحقائق، مثل لجان الحقيقة، مع العقوبات، إن وُجدت؟
إيلينا نوتون: تُعنى كلٌّ من العقوبات والعدالة الانتقالية بالبحث عن الحقيقة. ويتطلب كلاهما جهودًا كبيرة لتحديد انتهاكات حقوق الإنسان وتوثيقها.
نشهد ذلك في العديد من الأماكن التي نعمل فيها، مثل أوكرانيا وسريلانكا وسوريا واليمن. في هذه السياقات، تُنظّم الجهات الفاعلة في مجال العدالة والمساءلة حملاتٍ لدعم العقوبات، وتُعدّ في بعض الحالات ملفاتٍ مُفصّلة تُبيّن الأدلة التي تُؤيّد فرضها. في دولٍ أخرى، مثل ميانمار، على سبيل المثال، تعمل مجموعاتٌ بنشاطٍ على تتبّع الأصول المختلسة؛ أي "تتبّع الأموال"، إن صحّ التعبير. يُتيح هذا العمل إمكانية استرداد الأموال لاحقًا، ربما من خلال إجراءاتٍ قانونية.
هناك أيضًا حالاتٌ تفاعلت فيها لجان الحقيقة وسلطات العقوبات التابعة للأمم المتحدة بشكلٍ مباشر. في حالة ليبيريا، تبادلت لجنة خبراء الأمم المتحدة ولجنة الحقيقة والمصالحة معلوماتٍ، بما في ذلك معلوماتٍ حول التهرب من العقوبات والتحقيق في مصادر تمويل تشارلز تايلور. واستند التقرير النهائي للجنة الحقيقة والمصالحة إلى نتائج لجنة الخبراء. اللافت للنظر هنا هو وجود تبادلٍ حقيقيٍّ للمعلومات الحاسمة حول الفظائع والجرائم وارتباطها باستخراج الموارد الطبيعية.
إيزابيلا وايلي: ما هو التحدي الأكبر الذي يمكن أن تشكله العقوبات للعدالة في رأيك؟
إيلينا نوتون: بشكل عام، أعتقد أن العقوبات تُشكّل معضلات أخلاقية جسيمة، لا سيما للجهات الفاعلة في مجال العدالة. من أبرز المخاوف الأثر الإنساني المُدمّر الذي يُمكن أن تُخلّفه العقوبات. على وجه الخصوص، كانت للعقوبات الاقتصادية الشاملة على دول مثل كوبا آثارٌ مُدمّرة على شعوبها. وبالمثل، لا تزال العقوبات الثانوية، كتلك المفروضة على سوريا بموجب قانون قيصر لحماية المدنيين أثناء حكم بشار الأسد، تُسبب أضرارًا جسيمة رغم تغيير النظام.
في نهاية المطاف، ما نصل إليه هو انعدام الأمن الغذائي، وتفاقم الفقر، بالإضافة إلى عجز منظمات المجتمع المدني عن العمل بسبب افتقارها للموارد المالية اللازمة لأداء عملها. كما تؤثر العقوبات بشكل غير متناسب على الضحايا والفئات الضعيفة، مثل الأسر التي تعيلها نساء، والتي قد لا تملك القدرة على مواجهة البيئة الاقتصادية الصعبة. علاوة على ذلك، يمكن للعقوبات أن تعيق قدرة الجهات الفاعلة في مجال العدالة على أداء عملها على أرض الواقع.
وتكمن معضلة أخرى في التطبيق الانتقائي وغير المتسق للعقوبات ــ ضد بلدان معينة وجهات فاعلة معينة، وليس ضد غيرها ــ وهو ما يثير مخاوف جدية بشأن شرعيتها.
إيزابيلا ويلي: من الحقائق الصعبة التي أبرزها التقرير أن العقوبات غالبًا ما تكون غير فعّالة، إذ تفشل في معاقبة الجناة المستهدفين بشكل فعّال أو في تغيير سلوكهم. كيف ينبغي لصانعي السياسات والجهات الفاعلة في مجال العدالة أن يفهموا هذه الحقيقة؟
إيلينا نوتون: كما قال ناشط سوداني أُجريت معه مقابلة في التقرير، "أحيانًا، تستهدف العقوبات الشخص المناسب، ولكن بطريقة خاطئة". على سبيل المثال، كما أوضح الناشط، إذا لم يكن الشخص الخاضع للعقوبات ينوي السفر، فإن حظر السفر لا يُجدي نفعًا. وبالمثل، أحيانًا لا يبدو أن لدى الجناة - وخاصةً الضباط العسكريين أو قادة الحكومة - أي أصول، بينما هم في الواقع مختبئون تمامًا. في هذه الحالات، تُصبح العقوبات مجرد واجهة تُوحي باتخاذ إجراء، لكنها لا تُحدث أي تأثير.
يجب أن تستهدف العقوبات الشخص المناسب بالطريقة المناسبة. ويمكن تحقيق ذلك من خلال تعزيز التنسيق والتعاون وجمع المعلومات مع الجهات الفاعلة في مجال العدالة على المستوى المحلي أو في الشتات ممن لديهم معرفة بالأمر.
إيزابيلا وايلي: نظرًا للعقبات العديدة التي قد تُشكّلها العقوبات على العدالة، قد يظل بعض ممارسي العدالة الانتقالية متشككين في الدعوة لدعم العقوبات. ما الذي تودّين قوله لهؤلاء الزملاء؟
إيلينا نوتون: أي نقاش سأُجريه سيُركز على فكرة أن العقوبات الدولية تنطوي على إمكانات هائلة. فهي تُسهم في تعزيز المساءلة، كشكل بديل للمساءلة، بخلاف إجراءات العدالة الجنائية. بالإضافة إلى ذلك، أُشدد على قوة المشاركة المباشرة والمناصرة. فهي تُسهم بشكل كبير في صياغة العقوبات المفروضة.
قانون قيصر الذي ذكرته في سياق الحديث عن سوريا مثالٌ واضحٌ على ذلك. جاء هذا التشريع، جزئيًا، بفضل الجهود الدؤوبة التي بذلتها جهاتٌ فاعلةٌ في المجتمع المدني، ومعارضٌ سوريٌّ يُعرف باسم "قيصر". وقد أدت شهادته، إلى جانب متابعةٍ من جانب النشطاء مع أعضاء الكونغرس، إلى إقرار التشريع، الذي تضمن شروطًا محددةً لرفع العقوبات، مثل إطلاق سراح السجناء السياسيين والعودة الآمنة والطوعية للاجئين. لذا، فإن هذا النوع من المشاركة الشخصية والمناصرة يضمن لمن يفكرون في فرض عقوباتٍ الوصول إلى معلوماتٍ جوهرية، مما قد يجعل العقوبات أكثر تأثيرًا.
إيزابيلا ويلي: في الدول التي خضعت لعقوبات دولية لفترات طويلة، يُتيح رفع العقوبات فرصًا لتعزيز العدالة والإصلاح، كما يُشكّل تحديات جديدة. في حالة سوريا، بدأت الدول الغربية عملية رفع العقوبات التي استمرت عقودًا عقب انهيار نظام بشار الأسد الدكتاتوري وتشكيل حكومة انتقالية. باختصار، ما هي بعض الفرص والتحديات التي تواجه العدالة في سوريا عند رفع هذه العقوبات؟
إيلينا نوتون: من قوى العقوبات إمكانية استخدامها كوسيلة ضغط لتحقيق العدالة. وكما ذكرتُ سابقًا، فهي تُتيح قدرًا من المساءلة في حالات الإفلات من العقاب.
في الوقت نفسه، يمكن للعقوبات أن تُدمّر الاقتصادات أيضًا. فهي تُلحق الضرر بالمدنيين، وأحيانًا، وبشكلٍ مُقلق للغاية، تُمكّن الأنظمة بدلًا من تقويضها. ويعود ذلك إلى كيفية استخدام النظام الخاضع للعقوبات لها. في كثير من الأحيان، تُصرّح الحكومة أو النظام الحالي بأنه غير مسؤول عن سوء الاقتصاد، بل إن المسؤولية تقع على عاتق المجتمع الدولي، أو مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة، أو جهة إقليمية كالاتحاد الأوروبي، لأنهم فرضوا العقوبات. وهكذا، تُصبح هذه طريقة سهلة لإبعاد اللوم عن أنفسهم على سوء الإدارة والفساد.
يُقدم نظام الأسد مثالاً واضحاً على هذه الديناميكية، ويُسلّط الضوء على مسألة الشرعية، وهي جانبٌ مُعقّدٌ للغاية من جوانب العقوبات. يجب على المرء أن يختار بعناية كيفية تخفيف أو تخفيف الأثر الإنساني السلبي للعقوبات. تكمن قوة العقوبات المُستهدفة في أنها مُوجّهة ضد الأفراد. لكننا نعلم أيضاً أن العقوبات المُستهدفة بحد ذاتها لا تُحدث تأثيراً كافياً لإحداث تغييرٍ حقيقي.
هذا يقودنا إلى سؤال واقعي صعب: هل تُرفع العقوبات أم تُترك؟ لأن العقوبات تُشكل رافعةً لتعزيز العدالة والمساءلة، فهي بالغة الأهمية. ومع ذلك، في حالة كسوريا، فإن الدمار الاقتصادي شديد لدرجة يصعب معها على الحكومة الجديدة أداء مهامها. والنتيجة الأكثر تفاؤلاً هي التنسيق الفعال والمستمر في مواجهة هذه التحديات والتواصل المباشر مع الحكومة.
إيزابيلا وايلي: في تقريرك، حددتَ جوانب العقوبات التي تتداخل مع أهداف العدالة الانتقالية، وكيف يُمكن للجهات الفاعلة في مجال العدالة والسلطات المُطبّقة للعقوبات الاستفادة من أوجه التآزر. أين تعتقد أن هذه الجهات يُمكنها بسهولة تحقيق تقدم ملحوظ في تنسيق جهودها؟
إيلينا نوتون: هناك عدة نقاط قرار مهمة في عملية فرض العقوبات: عند فرضها، وأثناء تنفيذها، وكما ذكرنا للتو عند اتخاذ القرارات بشأن استمرار العقوبات أو رفعها. هناك بالفعل مستوى من التفاعل في كل مرحلة من هذه المراحل، وخاصةً في مرحلة البدء. ومع ذلك، لا يزال هناك حاجة إلى بذل المزيد من الجهود لتعزيز التنسيق، لا سيما مع وجود آليات للعدالة الانتقالية، مثل لجان تقصي الحقائق، تعمل في وقت قريب أو بالتوازي مع أنظمة العقوبات، وحيثما أمكن، تحسبًا لتلك العمليات.
تُعزز كلٌّ من العقوبات والعدالة الانتقالية إرساء تدابير وقائية. في الواقع، تُشير الجهات المُلزمة بالعقوبات إلى الجانب الوقائي للعقوبات أكثر من غيرها.
من الضروري تنسيق العمليات السياسية الجارية في أي بلد خاضع للعقوبات وفهمها بشكل أفضل. وكما ذكرتُ في بداية التقرير، للعقوبات والعدالة الانتقالية أدوارٌ متمايزةٌ للغاية، وتعتمد كلٌّ منهما نهجًا مختلفًا. ومع ذلك، ثمة تداخلاتٌ كبيرة، وإدراك هذه التداخلات يُمكِّن من إحداث تأثيرٍ أكثر فعاليةً على العمليات السياسية وجهود العدالة في أي بلد.
إيزابيلا وايلي: في إطار بحثكِ لهذا التقرير، التقيتِ بفاعلين في مجال العدالة من دول مختلفة. لو أمكنكِ تلخيص رسالتهن الرئيسية إلى سلطات العقوبات، فما هي؟
إيلينا نوتون: أعتقد أن الملخص هو: إيلاء الاهتمام للمشهد القضائي الأوسع. من المهم أيضًا التواصل مع مجلس المجتمع المدني المحلي، ومجموعات الضحايا، والناشطين الميدانيين، والبقاء على اتصال مع الجهات الفاعلة في مجال العدالة التي تعرف ليس فقط من يستهدف ولماذا، بل أيضًا التأثير الفعلي للعقوبات.
سُمي التقرير "مختلف الرأيين" لهذا السبب، لأن الجهات الفاعلة في مجال العدالة نفسها تختلف في رأيها. غالبًا ما تكون غير متأكدة مما إذا كانت العقوبات جيدة أم سيئة، أو ما إذا كان ينبغي عليها الدفاع عن فرضها أو الاعتراض عليها. في الواقع، خلال مناقشات مجموعات التركيز التي أجريناها مع المجتمع المدني السوري، كان هناك خلاف كبير في القاعة حول هذا الموضوع. كان بعض المشاركين متمسكين بشدة بالرأي القائل بأن العقوبات ضرورية للغاية، لأنها كانت الوسيلة الوحيدة لإحداث التغيير في ذلك الوقت. بينما عارضها آخرون بشدة، مؤكدين على الدمار والمعاناة المطلقة التي سببتها. وقد عبّر أحد المشاركين عن هذه المعضلة ببراعة، قائلاً: "نحن مع العقوبات، لكننا لسنا مع المعاناة".
لذا، أكرر أن ما أود قوله هو الاهتمام بمشهد العدالة الأوسع، والتواصل مع الجهات الفاعلة في مجال العدالة على أرض الواقع، والسعي للحصول على استشاراتها. أعتقد أن هذا هو الحد الأدنى الذي يمكننا فعله.
