Las sanciones económicas internacionales han sido principalmente una herramienta de política exterior que un Estado utiliza contra otro para forzar un cambio de comportamiento o política. Las autoridades sancionadoras y los actores judiciales rara vez han considerado las sinergias entre las sanciones y la justicia transicional. En los últimos años, sin embargo, los Estados han impuesto cada vez más sanciones en relación con la comisión de violaciones de derechos humanos, lo cual ha ampliado su potencial para promover los objetivos de la justicia transicional.
En este contexto, el ICTJ realizó una investigación para el nuevo informe « Entre dos mentalidades: Las sanciones como forma de rendición de cuentas y los dilemas de la justicia transicional », que ofrece un análisis de las sanciones internacionales desde una perspectiva de justicia transicional. Este informe explora cómo las sanciones pueden impulsar o dificultar los esfuerzos para lograr la rendición de cuentas, reconocer y reparar a las víctimas, y prevenir la recurrencia de abusos masivos de derechos humanos.
Recientemente, la autora del informe y experta senior Elena Naughton, se reunió con la pasante de comunicaciones del ICTJ, Isabella Wylie, para analizar el nuevo informe y la relación entre las sanciones y la justicia transicional.
Isabella Wylie: ¿Por qué cree que ha tardado tanto que los actores judiciales y las autoridades sancionadoras exploren la relación entre las sanciones y la justicia transicional?
Elena Naughton: Tradicionalmente, las sanciones y la justicia transicional han operado en ámbitos separados, con distintos propósitos en el sentido más amplio. Generalmente, las sanciones económicas internacionales son aplicadas por los Estados-nación como herramienta coercitiva, principalmente contra otros Estados-nación, más que contra individuos, con el objetivo de modificar el comportamiento.
La justicia transicional, por otro lado, abarca una gama de procesos y mecanismos diseñados, principalmente, para analizar el legado de abusos contra los derechos humanos. La justicia transicional también tiene una función preventiva con visión de futuro, al igual que las sanciones.
Al pensar en esto, conviene recordar que las sanciones son una herramienta mucho más antigua. Algunos remontan el primer ejemplo de sanciones a la antigua Grecia y a Pericles en el año 432 a. C. La justicia transicional, en cambio, es una innovación moderna, que data de finales de los años ochenta y noventa.
Aun así, a pesar de esta distinción, existió cierta coincidencia histórica temprana entre ambos. El más notable es el movimiento mundial de sanciones y boicot contra el apartheid en Sudáfrica. Este movimiento comenzó con fuerza en la década de 1960 y precedió al proceso de justicia transicional en el país; la Comisión de la Verdad y la Reconciliación se estableció en 1995. Lo interesante es que la comisión, en su informe final, concluyó que las sanciones fueron un factor organizador del movimiento contra el apartheid. Este movimiento generó un optimismo generalizado sobre la capacidad de las sanciones para promover el cambio en respuesta a la opresión.
En la última década, los regímenes de sanciones han evolucionado. En 2012, un asesor fiscal ruso llamado Serguéi Magnitsky, quien investigaba la corrupción en el régimen, fue asesinado bajo tortura en una prisión rusa. Tras su muerte, surgió un movimiento para crear un régimen de sanciones que permitiera la persecución extraterritorial de individuos. Esta iniciativa condujo a la aprobación de la Ley Magnitsky en Estados Unidos, que amplió las sanciones a los autores individuales de abusos contra los derechos humanos y corrupción. Este cambio abrió una oportunidad más directa para la interacción entre la justicia transicional y las sanciones en torno a la rendición de cuentas.
Isabella Wylie: En el informe, usted escribe que las sanciones pueden contribuir a la rendición de cuentas y la justicia para las víctimas de diversas maneras. ¿Cómo exactamente contribuyen las sanciones a la rendición de cuentas por crímenes internacionales?
Elena Naughton: La forma más directa en que las sanciones pueden promover la justicia es como una forma de castigo y censura. Las sanciones tipo Magnitsky que acabo de mencionar logran eso. Congelan activos y propiedades para que el propietario no pueda transferirlos ni retirarlos, y prohíben también que otras personas negocien con esas propiedades. Estas sanciones también pueden prohibir a las personas viajar al país sancionador.
Estas y otras sanciones pueden tener consecuencias inmediatas, tangibles y significativas. También tienen el poder de cambiar la dinámica política al reventar lo que Bill Browder, uno de los principales impulsores de la Ley Magnitsky, denominó la "burbuja de impunidad", la falsa sensación de inmunidad que suelen tener los perpetradores. Estos actores, aunque responsables de terribles atrocidades y corrupción, creen que nadie puede tocarlos. Sin embargo, las sanciones son una forma de enviar una señal clara de que, de hecho, pueden rendir cuentas. Lo importante de las sanciones es que hacen que la responsabilidad sea real y concreta, especialmente desde la perspectiva de las víctimas.
Isabella Wylie: También habla de cómo los activos congelados mediante sanciones pueden utilizarse para financiar iniciativas de reparación a las víctimas. ¿Podría describir cómo funciona esto?
Elena Naughton: Este es sin duda uno de los aspectos más técnicos de las sanciones. Creo que la manera más sencilla de mostrar la relación entre las sanciones, la justicia transicional y, en particular, las reparaciones, es avanzar un poco en la escala conceptual.
Comenzaría con la realidad fundamental, que conocemos de sobra: la financiación de las reparaciones ha sido insuficiente en casi todos los contextos. Existe una enorme brecha entre los recursos financieros disponibles y asignados a los programas de reparación y el daño reparable que sufren las víctimas que buscan compensación. Una solución a esta escasez de financiación es destinar los activos congelados por las sanciones como posible fuente de financiación.
La cuestión es que existen muchos pasos necesarios y desafíos entre la congelación de activos y la reparación a las víctimas. Estos implican el rastreo y la congelación de activos, su confiscación y, en última instancia, su reutilización para financiar las reparaciones. Cada uno de estos pasos puede requerir acciones legales, a veces dentro de las fronteras de un país si los activos se encuentran allí. O, si se trata de operaciones en el extranjero, se requiere cooperación transfronteriza entre los actores nacionales y las autoridades internacionales encargadas de hacer cumplir la ley, la banca, la fiscalía y las sanciones.
Hemos visto algunos esfuerzos similares. Pero si bien en muchos casos se congelan e incluso se recuperan activos, rara vez se financian reparaciones. Una excepción es Filipinas, donde la ley de reparaciones se financió con 200 millones de dólares de los 680 millones recuperados de las cuentas bancarias de la familia Marcos.
Isabella Wylie: En países que enfrentan abusos masivos de derechos humanos, ¿cómo podrían las sanciones contribuir a los esfuerzos actuales o futuros de búsqueda de la verdad? Por otro lado, ¿de qué manera, si es que hay alguna, han interactuado las iniciativas de búsqueda de la verdad, como las comisiones de la verdad, con las sanciones?
Elena Naughton: Tanto las sanciones como la justicia transicional abordan la búsqueda de la verdad. Ambas requieren esfuerzos significativos para identificar y documentar los abusos contra los derechos humanos.
Observamos esto en muchos lugares donde trabajamos, como Ucrania, Sri Lanka, Siria y Yemen. En esos contextos, los actores de justicia y rendición de cuentas están haciendo campaña a favor de las sanciones y, en algunos casos, preparando expedientes detallados que exponen las pruebas que respaldan su imposición. En otros, como Myanmar, por ejemplo, hay grupos que trabajan activamente para rastrear activos malversados; están "rastreando el dinero", por así decirlo. Esta labor permite la posibilidad de recuperar el dinero posteriormente, quizás mediante procesos legales.
También hay casos en los que las comisiones de la verdad y las autoridades encargadas de las sanciones de la ONU han participado directamente. En el caso de Liberia, el grupo de expertos de la ONU y la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR) intercambiaron información, incluyendo información sobre la evasión de sanciones e investigando las fuentes de financiación de Charles Taylor. El informe final de la CVR se basó en las conclusiones del grupo de expertos. Lo interesante aquí es que se observa un intercambio real de información crucial sobre las atrocidades, los crímenes y su conexión con la extracción de recursos naturales.
Isabella Wylie: ¿Cuál diría usted que es el mayor desafío a la justicia que pueden plantear las sanciones?
Elena Naughton: En general, creo que las sanciones plantean dilemas morales importantes, en particular para los actores judiciales. Una de las preocupaciones más notables es el impacto humanitario tan devastador que pueden tener. Un ejemplo particular es el de las sanciones económicas integrales impuestas a países como Cuba, que han tenido efectos destructivos en sus poblaciones. De igual manera, las sanciones secundarias, como las impuestas a Siria en virtud de la Ley César de Protección Civil mientras Bashir al-Assad aún estaba en el poder, siguen causando un daño enorme a pesar del cambio de régimen.
En última instancia, el resultado es inseguridad alimentaria, agravamiento de la pobreza e incapacidad de las organizaciones de la sociedad civil para operar debido a la falta de recursos financieros necesarios para realizar su trabajo. Las sanciones también afectan desproporcionadamente a las víctimas y a los grupos vulnerables, tales como los hogares encabezados por mujeres, quienes podrían no tener la capacidad de responder a un entorno económico difícil. Además, las sanciones pueden obstaculizar la labor de los actores judiciales sobre el terreno.
Otro dilema es la aplicación selectiva e inconsistente de las sanciones —contra ciertos países y ciertos actores, y no contra otros—, lo que plantea serias preocupaciones sobre su legitimidad.
Isabella Wylie: Una verdad difícil que se destaca en el informe es que las sanciones suelen ser ineficaces, ya que no sancionan significativamente a los perpetradores ni modifican su comportamiento. ¿Cómo deberían comprender esta realidad los responsables políticos y los actores judiciales?
Elena Naughton: Como bien dijo una activista sudanesa entrevistada para el informe: «A veces, las sanciones atacan a la persona adecuada, de forma equivocada». Por ejemplo, como explicó la activista, si una persona sancionada nunca tuvo la intención de viajar, la prohibición de viajar no tiene ningún efecto. De igual manera, a veces los perpetradores —especialmente oficiales militares o líderes gubernamentales— no parecen tener ningún activo cuando, en realidad, simplemente están bien escondidos. En estos casos, las sanciones se convierten en una especie de fachada para simular que se han tomado medidas, pero no tienen ningún impacto.
Las sanciones deben dirigirse a la persona adecuada, de la manera correcta. Esto puede lograrse mejorando la coordinación, la cooperación y la recopilación de información con los actores judiciales a nivel local o en la diáspora que estén al tanto.
Isabella Wylie: Dados los numerosos obstáculos que las sanciones pueden suponer para la justicia, algunos profesionales de la justicia transicional podrían mostrarse escépticos a la hora de abogar por ellas. ¿Qué les diría a estos colegas?
Elena Naughton: Cualquier discusión se centraría en la idea de que las sanciones internacionales tienen un enorme potencial. Pueden contribuir a impulsar la rendición de cuentas, como una forma alternativa, distinta a los procesos de justicia penal. Además, destacaría el poder de la participación directa y la incidencia política. Pueden contribuir significativamente a definir las sanciones que se imponen.
La Ley César que mencioné en referencia a Siria es un buen ejemplo. Esta legislación se gestó, en parte, gracias a los incansables esfuerzos de actores de la sociedad civil y de un disidente sirio, conocido bajo el seudónimo de César. Su testimonio, junto con el seguimiento realizado por activistas y miembros del Congreso, condujo a la aprobación de la legislación, que incluía condiciones específicas para el levantamiento de las sanciones, como la liberación de presos políticos y el retorno voluntario y seguro de los refugiados. Por lo tanto, este tipo de compromiso y defensa personal garantiza que quienes consideran la imposición de sanciones tengan acceso a información crucial, lo que a su vez puede aumentar su impacto.
Isabella Wylie: En países que han estado sujetos a sanciones internacionales durante largos periodos, el levantamiento de las sanciones puede representar tanto oportunidades para promover la justicia y la reparación como nuevos desafíos. En el caso de Siria, los países occidentales han iniciado el proceso de levantamiento de sanciones que duraron décadas tras el colapso de la dictadura de Bashar al-Assad y el establecimiento de un gobierno de transición. En resumen, ¿cuáles son algunas de las oportunidades y los desafíos para la justicia en Siria en el levantamiento de estas sanciones?
Elena Naughton: Uno de los poderes de las sanciones es que pueden utilizarse como palanca para garantizar la justicia. Proporcionan, como ya mencioné, un grado de rendición de cuentas en situaciones de impunidad.
Al mismo tiempo, las sanciones también pueden devastar las economías. Causan estragos en la población civil y, a veces, de la forma más preocupante, pueden fortalecer a los regímenes en lugar de debilitarlos. Esto se debe a cómo un régimen sancionado puede ejercerlas. En muchos casos, el gobierno o régimen actual alegará que no es culpable de una mala situación económica, sino que es responsabilidad de la comunidad internacional, del Consejo de Seguridad de la ONU o de un actor regional como la UE, por haber impuesto las sanciones. De esta manera, es una forma fácil de desviar la culpa de la mala gestión y la corrupción.
El régimen de Asad es un claro ejemplo de esta dinámica y pone de manifiesto la cuestión de la legitimidad, un aspecto muy complejo de las sanciones. Es necesario elegir cuidadosamente cómo moderar o mitigar el impacto humanitario negativo de las sanciones. La ventaja de las sanciones selectivas reside en que se dirigen contra individuos. Pero también sabemos que, por sí solas, las sanciones selectivas no son lo suficientemente contundentes como para generar un cambio significativo.
Esto nos lleva a una pregunta difícil y real: ¿Se levantan las sanciones o se mantienen? Dado que las sanciones pueden servir como palanca para promover la justicia y la rendición de cuentas, son extremadamente valiosas. Sin embargo, en un caso como el de Siria, la devastación económica es tan grave que resulta muy difícil para el nuevo gobierno funcionar. La conclusión más optimista es la coordinación activa y continua para abordar estos desafíos y la colaboración directa con el gobierno.
Isabella Wylie: En el informe, usted identifica aspectos de las sanciones que se superponen con los objetivos de la justicia transicional y en los que los actores judiciales y las autoridades sancionadoras podrían aprovechar las sinergias. ¿Dónde cree que estos actores pueden lograr avances significativos con mayor facilidad en la coordinación de sus esfuerzos?
Elena Naughton: Hay varios puntos de decisión importantes en el proceso sancionatorio: en la imposición, durante la implementación y, como se acaba de mencionar, al tomar decisiones sobre la continuación o el levantamiento de las sanciones. Ya existe un cierto nivel de participación en cada una de estas etapas, especialmente al inicio. Sin embargo, es necesario intensificar la coordinación, especialmente cuando existen mecanismos de justicia transicional, como las comisiones de la verdad, que operan en paralelo o en estrecha colaboración con los regímenes de sanciones y, siempre que sea posible, anticipando dichos procesos.
Tanto las sanciones como la justicia transicional promueven el establecimiento de medidas preventivas. De hecho, las autoridades sancionadoras citan con mayor frecuencia el aspecto preventivo de las sanciones.
Es fundamental coordinar y comprender mejor los procesos políticos en un país que ha sido sancionado. Como mencioné al principio del informe, las sanciones y la justicia transicional desempeñan funciones muy distintas y emplean enfoques diferentes. Sin embargo, existen importantes áreas de coincidencia, y reconocerlas tiene el potencial de generar un impacto más significativo en los procesos políticos y las iniciativas de justicia en un país determinado.
Isabella Wylie: Como parte de su investigación para este informe, se reunió con actores judiciales de diferentes países. Si pudiera resumir su mensaje principal a las autoridades sancionadoras, ¿cuál sería?
Elena Naughton: Creo que un resumen sería: prestar atención al panorama judicial en general. También es importante buscar la colaboración de la sociedad civil local, los grupos de víctimas y los activistas sobre el terreno, y mantenerse en contacto con los actores judiciales que conocen no solo a quiénes atacar y por qué, sino también el impacto real de las sanciones.
El informe se titula "Entre dos mentalidades" por esta razón, ya que los propios actores de la justicia tienen dos opiniones. A menudo no están seguros de si las sanciones son buenas o malas, o si deberían defender su imposición u oponerse a ellas. De hecho, durante nuestras discusiones en grupos focales con la sociedad civil siria, hubo un considerable desacuerdo en la sala sobre este tema. Algunos participantes opinaron firmemente que las sanciones eran absolutamente necesarias, ya que eran el único vehículo para lograr el cambio en ese momento. Otros se opusieron firmemente, enfatizando la devastación y el sufrimiento absolutos que causaron. Un participante captó bien el dilema al decir: "Estamos a favor de las sanciones, pero no del sufrimiento".
Así que, de nuevo, lo que diría es que presten atención al panorama judicial en general y se mantengan en contacto con los actores judiciales sobre el terreno y busquen su asesoramiento. Creo que eso es lo mínimo que podemos hacer.
