El 12 de mayo de 2023, durante su reciente cumbre en Reykjavik, Islandia, el Comité de Ministros del Consejo de Europa acordó crear un mecanismo para recibir reclamos por daños causados por el crimen de agresión ruso en Ucrania. La resolución del comité, que establece un registro internacional de daños, implementa una recomendación que hizo la Asamblea General de la ONU durante su undécima sesión especial de emergencia sobre Ucrania en noviembre de 2022. A la resolución se sumaron 40 de los 46 países miembros del consejo, así como Canadá, Japón, Estados Unidos y la Unión Europea. El nuevo registro está destinado a recibir información sobre reclamos por daños, pérdidas o lesiones causados por la invasión rusa de Ucrania desde el 24 de febrero de 2022; categorizar las reclamaciones; y evaluar su elegibilidad para una futura adjudicación o compensación.
Muchos de los principales defensores del registro saludan su creación como un paso clave hacia la rendición de cuentas por las numerosas violaciones del derecho internacional que Rusia ha cometido en o contra Ucrania desde la invasión. Sin duda, es un avance positivo que Ucrania y la comunidad internacional busquen medidas de rendición de cuentas más allá del enjuiciamiento penal, que hasta ahora han priorizado sobre atender las necesidades y demandas de las víctimas. De hecho, para los ucranianos más afectados por la guerra, una justicia centrada en las víctimas implica múltiples remedios, incluida la asistencia humanitaria basada en el reconocimiento y la reparación.
Sin embargo, el registro por sí solo, como cualquier otro recurso único, no será suficiente para abordar la multitud de daños causados por la guerra. Las víctimas ucranianas y sus defensores harían bien en manejar sus expectativas con respecto al registro, considerando el proceso aplicado para crearlo y su función propuesta.
Con respecto al proceso, la experiencia ha demostrado que es de vital importancia involucrar a las víctimas en cada etapa de un proceso de justicia transicional, incluso consultándolas sobre sus necesidades y demandas de justicia y reparación, antes de decidir qué iniciativas emprender. Sin embargo, la creación de este registro fue impulsada por legisladores nacionales y globales, primero por el gobierno de Ucrania y luego por organismos intergubernamentales como la Asamblea General de la ONU y el Consejo de Europa. Esto no solo significa que a las víctimas se les presentará una opción de reparación en la que no jugaron un papel importante en el diseño, sino que este enfoque inicial de arriba hacia abajo hará que sea más difícil que el registro sea inclusivo, participativo y centrado en la víctima en su operación. Aunque el registro tendrá una oficina satélite en Ucrania destinada a facilitar el contacto con los posibles reclamantes, tendrá su sede a 1.000 millas de distancia en La Haya, Países Bajos.
Además, el registro tiene un amplio mandato para aceptar cualquier reclamo relacionado con "daños, pérdidas o lesiones", independientemente del tipo o la gravedad del impacto en los reclamantes. Así, el registro puede recibir reclamos por destrucción de bienes y por daños corporales, sin embargo, la resolución que crea el registro no brinda orientación sobre cómo priorizar reclamos o reclamantes. Tampoco brinda ninguna orientación sobre qué formas de compensación se pueden ofrecer, en gran parte porque el registro en sí mismo no está facultado para adjudicar reclamos. En cambio, el registro está destinado a alimentar los reclamos en un mecanismo separado que se creará para adjudicar estos reclamos y brindar compensación a las víctimas de la invasión. El Gobierno de Ucrania ha propuesto utilizar activos rusos congelados para financiar este mecanismo de compensación, aunque no está claro si estos activos pueden enajenarse y cómo pueden enajenarse en las respectivas jurisdicciones y, lo que es más importante, cómo pueden asignarse los ingresos correspondientes para compensar los daños reconocidos y adjudicados por el mecanismo.
Una razón más para tener cautela proviene de experiencias pasadas de mecanismos similares de reparación y compensación establecidos por las Naciones Unidas, como la Comisión de Indemnización de las Naciones Unidas (UNCC) por la invasión de Kuwait por parte de Irak y la Comisión de Conciliación de las Naciones Unidas para Palestina (UNCCP). La UNCC realizó sus pagos más grandes a las corporaciones occidentales y kuwaitíes utilizando las ganancias de las ventas de petróleo iraquí, esencialmente brindando justicia al vencedor, mientras que la UNCCP documentó minuciosamente las pérdidas de los refugiados palestinos, pero finalmente no proporcionó la compensación asociada con sus reclamos.
Si bien el Consejo de Europa es una organización regional de particular importancia dadas las aspiraciones de Ucrania y representa la autoridad en Europa en relación con el desarrollo y el respeto de los derechos humanos, las lecciones aprendidas de organismos internacionales y nacionales similares anteriores deben estudiarse e incorporarse cuidadosamente para evitar los mismos errores que lastiman a las víctimas y construir sobre lo que funcionó bien.
El registro es un esfuerzo ambicioso: para abordar, aunque sea parcialmente, las muchas necesidades de las víctimas ucranianas, debe tomar medidas para centrarse más en las víctimas a medida que comienza sus operaciones. Los funcionarios del Consejo de Europa que son responsables de desarrollar las normas internas del registro y el mecanismo de adjudicación tienen una gran responsabilidad y la oportunidad de garantizar que este esfuerzo bien intencionado no resulte en otro mecanismo internacional creado desde lejos sin la participación o el aporte de las víctimas a las que pretende servir.
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FOTO: Un hombre parado en una calle en Kharkiv, Ucrania, el 3 de marzo de 2022. (Yurii Kochubey/depositphotos)
